Derzeit stehen viele Städte, Gemeinden und Landkreise hinsichtlich einer verwaltungsübergreifenden, rechtskonformen und zuverlässigen elektronischen Kommunikation untereinander und beim „digitalen“ Kundenservice noch am Anfang. Gründe dafür liegen zum einen an den überwiegend komplexen Verwaltungsprozessen und zum anderen an der Vielfalt von IT-Systemen, die in den Kommunen selbst oder in kommunalen Rechenzentren eingesetzt und betrieben werden. Es ist daher auch nicht verwunderlich, dass bei der Mehrzahl aller kommunalen Verwaltungen in Deutschland die Umsetzung einer eGovernment-Strategie eines der aktuellen Top-Themen darstellt. Hinzugekommen ist nun auch noch die Umsetzung der sogenannten EU-Dienstleistungsrichtlinie, welche bis Ende 2010 abgeschlossen sein muss. Unter Berücksichtigung dieser wirklich großen IT-Vorhaben in den kommunalen Verwaltungen stellt sich die Frage, inwieweit Dokumenten Management Systeme die Kommunen bei der Umsetzung dieser zukünftigen Aufgaben­stellungen unterstützen können.

Wo stehen Städte, Gemeinden und Landkreise bei der Umsetzung einer DMS-Strategie? 

Es kann grundsätzlich festgestellt werden, dass heute größtenteils alle Fachverfahren in den kommunalen Verwaltungen IT-gestützt abgewickelt werden und somit viele Städte, Gemeinden und Landkreise IT-technisch gut ausgestattet sind, auch wenn hierbei oft eine Vielzahl von Anwendungen zum Einsatz kommen. Als schwierig erweist sich allerdings der elektronische verwaltungs­übergreifende Informationsaustausch, der nicht nur von einem vollständigen eGovernment Konzept, sondern auch von der Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie größtenteils gefordert wird. Die Gründe dafür liegen u. a. in den komplexen Verwaltungsprozessen/-vorgaben, bei der Datenkommunikation zwischen den verschiedenen Fachverfahren und dem Fehlen eines verwaltungszentralen, revisionssicheren elektronischen Ablagesystems für Dokumente und Daten, die sowohl analog (in Papierform) als auch digital (z.B. aus den IT-Verwaltungssystemen, E-Mail etc.) vorliegen. Insbesondere sind es hier die digitalen Daten, die in Zukunft stark an Menge zunehmen werden. Dieses haben einige Fachverfahren-Anbieter bereits erkannt. Daher bieten einzelne Fachverfahren mittlerweile Funktionen zur elektronischen Archivierung fachverfahrensspezifischer Daten und Dokumente. Wie gesagt, hier werden immer nur die Daten/Dokumente der Fachverfahren selbst archiviert; Schnittstellen zur Bereitstellung an Drittsysteme sind selten vorhanden, Standards so gut wie gar nicht. Diese Tatsache erschwert erfahrungsgemäß die Umsetzung und Einführung von eGovernment-Projekten und das zeitgerechte Erfüllen regulatorischer Anforderungen wie z.B. die aus der EU-Dienstleistungsrichtlinie. Häufig wird eine einheitliche, über alle Verwaltungsbereiche übergreifende Dokumenten Management Strategie in den kommunalen Verwaltungen nicht berücksichtigt oder sie fehlt ganz.

Wird beispielsweise der Themenbereich eGovernment genauer betrachtet, lassen sich prinzipiell drei wesentliche Aufgabenbereiche zum Austausch digitaler Informationen identifizieren:

• Business-to-Government (B2G)
• Citizen-to-Government (C2G) und
• Government-to-Government (G2G).

Die im Rahmen des eGovernments angestrebte Abbildung von medienbruchfreien Geschäftsprozessen wird heute in den drei oben genannten eGovernment-Bereichen nur punktuell, also anhand einzelner Projekte, innerhalb der Verwaltungen umgesetzt. Wohl bestes Beispiel für Projekte sind hier der elektronische Bauantrag oder die Baugenehmigung. Andere Verfahren hingegen lassen eine digitale Kommunikation der Verwaltungen untereinander bzw. mit dem Bürger nur schwerlich zu. Hierfür ist die Ausländerbehörde ein gutes Beispiel. Verlegt ein beim Kreis A gemeldeter Kunde der Ausländerbehörde seinen Wohnsitz in den Kreis B, so müssen alle Unterlagen zu diesem Kunden vom Kreis A an den Kreis B weitergereicht werden. Dabei handelt es sich aber nicht nur um z.B. digitale Daten aus dem Fachsystem der Ausländerbehörde, sondern auch um die dazugehörigen Dokumente bzw. Akten. Typischer­weise werden diese heute noch in Papierform weitergeleitet. Würde sich aber Kreis A entscheiden, diese Dokumente bzw. die Akte ausschließlich digital zu führen und käme es dann zu einer Weitergabe der digitalen Unterlagen, so bekäme Kreis B vermutlich Probleme mit dem Recherchieren bzw. Weiterführen dieser „digitalen Akte“, da ggf. kein entsprechendes kompatibles digitales Ablagesystem mit entsprechender Logik im Kreis B vorhanden ist.

Hier wird deutlich, dass nicht nur die interkommunale Integration von Fachverfahren relevant ist, sondern dass weitere wichtige IT-Infrastrukturkomponenten vorhanden sein müssen, um eGovernment-Strategien umzusetzen. Eine wichtige Komponente zur Verwaltung digitaler Daten und Dokumente ist daher auch ein zentrales DMS – möglichst übergreifend für viele kommunale Fachbereiche innerhalb einer Verwaltung.

Welche Auswirkung hat die EU-Dienstleistungsrichtlinie auf das Thema DMS? 

Die Vorgaben der EU-Dienstleistungsrichtlinie (EU-DLR) stellen nicht nur aus verwaltungsorganisatorischer, sondern auch aus IT-technischer Sicht eine große Herausforderung für die Kommunen dar. Die wesentlichen Anforderungen der EU-Dienstleistungsrichtlinie an die kommunale IT sind in folgenden Absätzen beschrieben:

1. Recht auf Information (Art. 7 ff.):

• Die EU Mitgliedstaaten müssen innerhalb von 3 Jahren flächendeckend ein Netzwerk an sogenannten „einheitlichen Ansprechpartnern“ schaffen. Aufgabe der einheitlichen Ansprechpartner ist es, Informationen zum eigenen wie auch zum ausländischen Recht zur Verfügung zu stellen.

2. Elektronische Verfahrensabwicklung (Art. 8 ff.):

• Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass alle Verfahren und Formalitäten, die die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit betreffen, elektronisch aus der Ferne über den betreffenden einheitlichen Ansprechpartner oder bei der betreffenden zuständigen Behörde abgewickelt werden können.

3. Amtshilfe (Art. 28/29 ff.):

• In drei Jahren soll es möglich sein, IT-gestützt direkt mit den zuständigen Behörden aller übrigen EU-Mitgliedstaaten zu kommunizieren, um z. B. Angaben ausländischer Dienstleister zu überprüfen oder um deutsche Dienstleister im Ausland zu überwachen.

Die o. g.  Anforderungen hören sich im ersten Moment plausibel an, haben aber auf die historisch gewachsenen IT-Strukturen und -Systeme der Kommunalverwaltungen erhebliche Auswirkungen. Selbst auf Bundesebene ist weitestgehend ein durchgängiges eGovernment aus technischer Sicht längst noch nicht realisiert. So verhält es sich auch mit dem Einsatz von Dokumenten Management Systemen. Es gibt nicht nur „das eine DMS“ für alle Kommunen, sondern es kommen dort sehr viele verschiedene Dokumenten Management Systeme von verschiedenen DMS-Anbietern zum Einsatz. Kommunenweite Standards und Schnittstellen für die elek­tronische Kommunikation und auch die Speicherung von Dokumenten und Daten von und zu bereits bestehenden Fachverfahren fehlen heute immer noch weitestgehend. Ein Austausch von Dokumenten zwischen den Kommunen erfolgt nach wie vor in Papierform, über Fax oder immer häufiger über E-Mail. Dabei werden die Papierdokumente üblicherweise in den Papiervorgang/-akte abgeheftet. Die Speicherung der Mails oder auch der darin angehängten Dokumente/Dateien erfolgt überwiegend auf lokalen Festplatten oder auf Netzwerklaufwerken. Leicht verständlich, dass die heutige fachbezogene Papierakte durch diese Doppelablage (digital/analog)  immer „löchriger“ und der kommunale „Aktenaustausch“ immer vielschichtiger wird.

Durch die EU-DLR bekommt das Thema der kommunalen IT-Interoperabilität nun sogar einen EU-weiten Fokus. Die technische Umsetzung der kommunalen Informationsvernetzung wird erwartungsgemäß noch komplexer. Es spielen jetzt nicht nur die IT-Systeme und auch IT-Anbieter im deutschen kommunalen Umfeld eine Rolle, sondern auch Verwaltungen und IT-Systemhäuser bzw. IT-Dienstleister in anderen EU-Mitgliedsländern. Das Festlegen und Entwickeln grundsätzlicher Standards und Schnittstellen zum Austausch von verwaltungsrelevanten Informationen aller Art wird bis zum Jahr 2010 wohl die größte Herausforderung im IT-Umfeld der Kommunal­verwaltungen bleiben bzw. erst werden.

Fairerweise ist an dieser Stelle zu erwähnen, dass die EU-DLR den Einsatz von elektronischen Informations- und Dokumenten Management Systemen nicht voraussetzt oder gar fordert. Dennoch lassen sich mit dem Einsatz von DMS-Lösungen die Anforderungen der EU-DLR und des eGovernment erfahrungsgemäß wirtschaftlich sinnvoll erfüllen. Im Grunde ist das DMS sogar ein Kernelement bei der Umsetzung der Anforderungen aus der EU-DLR. Elektronische Verfahren, wie sie die EU-DLR fordert, lassen sich nur zweckmäßig mit digitalen Prozessen und Dokumenten umsetzen. Daher ist es notwendig, die existierenden und auch neu abzubildenden Fachverfahren so offen zu gestalten, dass sie anhand elektronischer Verfahren mit Fachinformationen „gefüttert“ werden können und umgekehrt auch elektronische Informationen ausgeben. Ebenfalls müssen offene, besser noch standardisierte Schnittstellen zu den Fachverfahren vorhanden sein, um auch Informationen, die außerhalb der Fachsysteme zu einem Fachfall existieren, mit in die Fachbearbeitung zu integrieren. Dieses sind in der Regel die papierbasierten Dokumente, die heute größtenteils in einer Papierakte abgeheftet werden. Die analogen Dokumente bzw. Informationen müssen also zur digitalen Weiterverarbeitung erst in elektronische Dokumente gewandelt und dann natürlich auch mit den Fachverfahren verknüpft werden. Häufig sind die hier beschriebenen Verfahren aber nicht so gestaltet, dass sie schnelle und einfache Integrationen mit Informations- und Dokumenten Management Systemen zulassen. Dieses ist aber Grundvoraussetzung, um Verwaltungsprozesse und Vernetzungen von Kommunen untereinander durchgängig digital abzubilden. 

Welches DMS passt für welche Verwaltung? 

Leider ist der DMS Markt recht unübersichtlich, um eine konkrete Antwort auf die zuvor gestellte Frage zu geben. Gerade in Deutschland gibt es sehr viele DMS-Anbieter und zusätzlich noch DMS-Implementierungspartner – die aktuelle, von Zöller & Partner erstellte, VOI Marktübersicht listet bereits über 55 DMS-Lösungen im deutschsprachigen Markt. Außer den DOMEA-zertifizierten Dokumenten Management Systemen gibt es typischerweise noch weitere DMS-Lösungen, die ebenfalls, oder genau so gut, die kommunalen Anforderungen an eine zentrale digitale Dokumentenarchivierung/–bearbeitung erfüllen – hierzu aber nähere Details im nächsten Zöller & Partner Newsletter.

Allzu häufig werden auch von den DMS-Lösungsanbietern Worthülsen wie Compliance, ILM, Portale, Virtuelle Poststellen, Records Management oder Knowledge Management von sachlichen Inhalten befreit und nur noch als Schlagwörter missbraucht. Oftmals werden zusätzlich Themen wie elektronische Archivierung, Schriftgutverwaltung, Aktenführung, etc. wild durcheinander geworfen: sowohl von Anbietern und Beratern als auch von der Fachpresse. Es gibt im DMS-Markt leider keine allgemeingültigen Definitionen. Aus diesem Grund hat der VOI vor einiger Zeit ein Grundlagenwerk veröffentlicht, welches die verschiedenen Begriffe in normaler Sprache erläutert (VOI Code of Practice: Vom Archiv zum Enterprise Content Management). Hiermit ist es mit sehr geringem Aufwand möglich, sich einen guten Marktüberblick zu verschaffen und diejenigen DMS-Themen und -Lösungen auszufiltern, die für die eigenen Anforderungen in Frage kommen.

Insgesamt ist aber anzumerken, dass es leider keine „gängigen Systeme“ im Dokumenten Management Umfeld für kommunale Verwaltungen gibt. Wird die „Motorhaube“ der Systeme doch einmal geöffnet und die Details werden deutlich, so ist festzustellen, dass die Dokumenten Management Systeme sehr verschieden sind und die einen oder anderen technischen/funktionalen kommunalen Fachanforderungen besser bzw. schlechter erfüllen. Daher kann hier auf die Frage nach einem passenden kommunalen DMS keine pauschale Antwort gegeben werden. Eine DMS-Lösung orientiert sich immer an den organisatorischen, funktionalen und technischen Gegebenheiten der kommunalen Verwaltungen. Insbesondere in Hinblick auf spezielle funktionale Themen, die bei den Städten, Gemeinden und Landkreisen im DMS-Umfeld entscheidend sind, unterscheiden sich die Systeme erheblich. Diese Funktionalitäten sind beispielsweise die digitale Aktenführung, die digitale Aktenbearbeitung, die digitale Signatur, das Vorhandensein von Schnittstellen zu Fachverfahren und vieles andere mehr. Achtung: Auch beim Aufwand für den laufenden Betrieb unterscheiden sich DMS-Lösungen gravierend.

Es ist zu empfehlen, hier das „passende“ System für eine Kommunalverwaltung anhand ihrer speziellen technischen und funktionalen Anforderungen individuell über ein Auswahlverfahren zu bestimmen. Je nach Größe der Verwaltung muss ggf. wohl ein Ausschreibungsverfahren in Betracht gezogen werden. Ein Auswahlverfahren hat den Vorteil, dass geklärt werden kann, was eine DMS-Lösung an Standardfunktionalität zur Verfügung stellt, und was individuell über Projekte realisiert werden muss. Begleitet Zöller & Partner ein Ausschreibungsverfahren, so werden standardisierte Werkzeuge über den gesamten Ausschreibungszyklus für alle Vergabeverfahren und Vergabearten bereitgestellt, so dass ein strukturiertes, nachvollziehbares und transparentes DMS-Auswahlergebnis erzielt wird.

Viel DMS-Standardfunktionalität verringert den Dienstleistungsaufwand 

Bereits die Systeme der kleineren DMS-Anbieter verfügen mittlerweile über einen Funktionsumfang, der so noch vor einigen Jahren undenkbar gewesen wäre: Archivierung von Eingangsdokumenten, Mail- und MS Office-Archivierung, Verwaltung von Dokumenten über den gesamten Lebenszyklus inkl. Genehmigungs- und Freizeichnungsprozesse mit Dokumenten- und Vorgangshistorie, flexible Aktenverwaltungswerkzeuge, Integrationswerkzeuge zur Anbindung von Fachverfahren etc. sind heutzutage häufig Standard-Funktionen.

Es sollte hier nicht vergessen werden, dass es typischerweise nur für Fachsysteme wie SAP und ADP Paisy Standard-Archivschnittstellen gibt, die von vielen DMS-Herstellern bereits unterstützt werden. Abzuklären ist, ob für andere ERP-Lösungen und Fachverfahren im öffentlichen Bereich der Hersteller einer DMS-Lösung eine Output- und Rechercheintegration für diese Verfahren entwickelt hat und wie er diese Schnittstelle über die zukünftigen Releases hinweg pflegt. Fehlt eine solche Schnittstelle, muss geprüft werden, welche Werkzeuge zur Verfügung stehen, um die Verknüpfung zwischen den beiden Systemen herzustellen. Hier unterscheiden sich die Angebote am Markt fundamental. Zugegebenermaßen muss aber auch festgestellt werden, dass eine fehlende Integration nicht ein Manko der DMS-Lösungen ist. Häufig genug sind Fachverfahren nicht dokumentiert oder bieten keine programmierbaren Schnittstellen an, mit deren Hilfe sich die beiden Datenbanken verbinden lassen.

Es wird deutlich, dass der fast immer notwendige Anpassungs- bzw. Dienstleistungsaufwand bei der Einführung und beim Betrieb einer DMS-Lösung nicht unterschätzt werden darf. Die Integration in bereits bestehende Fachverfahren ist ein wichtiges und wesentliches Auswahlkriterium für ein DMS. Daher muss die Offenheit, Flexibilität und Anpassbarkeit von DMS-Produkten und die Projekterfahrung des Implementierungspartners während des Auswahlprozesses unbedingt berücksichtigt werden.

Gute Systeme sollten natürlich die heute absehbaren und ggf. in Vorstudien erhobenen funktionalen Anforderungen der jeweiligen Kommunalverwaltung abdecken. Was aber häufig übersehen wird, ist die Ergonomie der Systeme. Hier sollte verstärkt darauf geachtet werden, dass die Endbenutzer mit diesen Systemen auch innerhalb einer akzeptablen – kurzen – Einarbeitungszeit arbeiten können und wollen. Ebenso wichtig – und ebenso häufig vernachlässigt – ist der Aufwand zur Anpassung der Lösung an die individuellen Anforderungen. Was als Demo einen guten Eindruck macht, ist selten exakt die Lösung, die nachher produktiv zum Einsatz kommt. Die Werkzeuge für die Anpassungen (Programmierung und Customizing) werden allzu häufig nicht betrachtet. Nachher ist die Überraschung groß, wenn der Dienstleistungsaufwand das Vielfache der Lizenzkosten beträgt. Hier kann durch vorausschauende Systemauswahl viel Geld und Ärger gespart werden, denn wenn die DMS-Anforderungen bei der Auswahl eines Systems nur unzureichend definiert wurden, kann es eben schnell passieren, dass ein „lizenzmäßig“ günstiges Produkt die Auswahl gewinnt, aber dann die Gesamtlösung anhand des Dienstleistungsaufwands den Budgetrahmen sprengt.

Voraussetzungen einer erfolgreichen DMS-Implementierung 

Die Analyse und die ggf. notwendige Anpassung der Verwaltungsabläufe haben einen fundamentalen Anteil am Einführungs- und Umsetzungserfolg eines Informations- und Management Systems in einer Kommune. Um einen schnellen wirtschaftlichen Nutzen eines DMS zu erzielen, ist es unumgänglich, die Verwaltungsbereiche zu identifizieren, in denen der DMS-Einsatz einen hohen Nutzwert hat. Dafür ist eine Ist-Aufnahme unter Berücksichtigung spezieller DMS-Anforderungen notwendig. Wir von Zöller & Partner haben spezielle Werkzeuge entwickelt (z.B. die DMS-Checkliste), mit denen sich die Verwaltungseinheiten mit den höchsten Nutzenfaktoren schnell identifizieren lassen.

Vom Vorhaben, die gesamte Verwaltung „in einem Rutsch“ auf ein DMS umzustellen, sollte dringend Abstand genommen werden. Empfehlenswert ist die Einführung eines solchen Systems in einzelnen, überschaubaren Projektschritten. Vorteil hierbei ist, dass die einzelnen Teilprojekte aus organisatorischer und auch technischer Sicht beherrschbar bleiben. Erfahrungsgemäß gute Kandidaten für eine DMS-Einführung sind Abteilungen bzw. Bereiche mit gut strukturierten Dokumenten, Akten bzw. Ablagen wie z.B. die Kämmerei/Finanzen, die Bußgeldstelle, die Kfz-Zulassungsstelle oder auch die  Führerscheinstelle (Beispiel für Kreise/Landkreise).

Ebenso ist eine komplette Umstellung von der papierbasierten Vorgangsbearbeitung auf eine digitale Vorgangsbearbeitung möglichst nicht als Einführungsprojekt zu wählen. Gemeint ist hier, dass z.B. der Posteingang in der Poststelle direkt digitalisiert und die Post ausschließlich in digitaler Form weitergeleitet wird. Diese sogenannten Workflow-/Postkorb-Projekte sind typischerweise um den Faktor 2 bis 5 teurer als Archivprojekte, bei denen erst im Anschluss an die Verwaltungsarbeit die Papiere digitalisiert werden. Grund dafür sind höhere Analyse- und Implementierungsaufwendungen, höhere interne Aufwendungen zur Umstellung der Ablauforganisation und höhere Trainingsaufwendungen für Endbenutzer und Poststelle. Es wird deutlich, dass nicht nur die Klärung von technologischen Themen für die erfolgreiche Einführung eines verwaltungsweit genutzten Informations- und Management Systems notwendig ist, sondern ebenso eine gute Vorarbeit, die aus der Analyse der Verwaltungsabläufe und einer exakten und detaillierten Projektplanung besteht.

Trends und Einsatzmöglichkeiten von Dokumenten Management Systemen in öffentlichen Verwaltungen 

In öffentlichen Verwaltungen werden DMS-Lösungen zunehmend zur technischen Infrastruktur gerechnet. Sie verwalten dauerhaft, den regulatorischen Anforderungen entsprechend sicher, alle aufbewahrungswürdigen oder aufbewahrungspflichtigen Dokumente und sonstigen Unterlagen und stellen diese den Anwendern leicht auffindbar und schnell wieder zur Verfügung.

Auf Basis einer DMS-Lösung werden unterschiedliche Anwendungen wie Mail-Archive, Aktensysteme, kaufmännische Ablagen usw. implementiert. Der Anwender muss hier nicht mehr unterschiedliche Anbieter bemühen, sondern kann eine Lösung erwarten, die in der Lage ist, alle – oder wenigstens die meisten – der Anforderungen auf Basis einer einheitlichen DMS-Suite zur Verfügung zu stellen. Für den Anwender bedeutet dies deutlich geringere Kosten bei der Anschaffung, beim  Betrieb und eine deutlich geringere technische Komplexität der Gesamtlösung, was für viele kleine und mittlere Organisationen im öffentlichen Bereich mit begrenzten personellen Ressourcen ein wichtiges Kriterium ist.